Debate en perspectiva histórica:
Panorama histórico de las reformas constitucionales en Mendoza
CENTRO DE ESTUDIOS CONSTITUCIONALES DE MENDOZA
Licenciado SERGIO ESCHLER
El doctor Pablo Luis Manili desarrolla una interesante periodización de los ciclos constitucionales en las provincias en su estudio: Los ciclos constituyentes provinciales en la Argentina. Para el autor, en 1853 comienza una nueva etapa del constitucionalismo provincial, como espejo de la Constitución Nacional. A partir de ese año empiezan a dictarse su constituciones en varias provincias, copiando básicamente el modelo nacional, sin mucha novedad, en su contenido: la novedad era que se organizaban y que se dictaban su constitución, pero básicamente seguían el molde del constitucionalismo clásico o liberal que había inspirado a la Constitución Nacional, con amplias declaraciones de derechos, con la consagración de derechos de tipo civil y de tipo político. Consagraron una especie de derecho constitucional negativo; es decir, todo aquello que el Estado no debe hacer o no puede hacer para que el individuo pueda desarrollarse, pues esta etapa del siglo XIX tuvo esa característica: las constituciones tienen más bien normas de prohibición hacia el Estado, para que el Estado no se meta en la vida de la gente, le respete la libertad de circulación, le respete la intimidad, le respete la propiedad, le respete la libertad de expresión, pero no se establecen obligaciones positivas en cabeza del Estado.
En Mendoza, se dictó la primera Constitución en 1854, y se produjeron varias reformas en este ciclo. La Carta Magna de mediados de la década del cincuenta fue diseñada por el publicista Juan Bautista Alberdi, a instancia de sus amigos reunidos en el Club Constitucional Argentino y su filial en la provincia. Eran los tiempos del Gobernador Pedro Pascual Segura. Los institutos que estableció en aquella oportunidad fueron: Poder Ejecutivo el Gobernador secundado por un Consejo de Gobierno. Es decir que el Gobernador era elegido por la unicameral Legislatura. Se instituyó el voto calificado, pero quedo derogado producto de que la Constitución Nacional no contemplaba claramente esa figura. El Poder Judicial estaba supeditado al gobierno, dado que sus miembros, a excepción de la Cámara de Justicia, eran elegidos por el Gobernador. En otro aspecto, se disponía la división del territorio en municipios y distritos. Las municipalidades tenían atribuciones amplias: escuelas primarias, establecimientos de beneficencia, distribución de las aguas, Justicia en primera instancia, salubridad y ornato.
El terremoto de 1861 y la reconstrucción integral de la provincia, impidieron cambios en la Carta Magna por treinta años. Sin embargo, durante el gobierno de “los Notables” se produjeron dos reformas seguidas en los años 1894-1895 y en el 1900. La primera de las reformas se caracteriza por tres cuestiones centrales: se crea el cargo de Vicegobernador, fortaleciendo la división de poderes en Mendoza. La segunda es la división del poder legislativo en dos cámaras: Senadores y Diputados. Y la tercera cuestión fue la creación de la Suprema Corte, con dos cámaras de apelaciones en remplazo al tribunal Supremo. Esta reforma se realizó contra la voluntad del Gobernador, Pedro Anzorena, quién va a renunciar producto que no se amplió el voto al sufragio popular, seguía el voto calificado. Esta reforma es fundamental, porque es la que intenta modificar el Gobernador Rodolfo Suarez con su proyecto de ley en la actualidad.
La Reforma de 1900 tuvo una connotación económica y tributaria, pero tuvo un proceso de dos años. En los últimos meses del año 1898, el gobierno impulsa leyes fundamentales, que servirán como base del debate constituyente del año 1899. Es relevante destacar que el 14 de octubre de 1898, el Vicegobernador, Jacinto Álvarez asume la Gobernación, producto de la renuncia de Civit, quien fue llamado por el Presidente Roca para ocupar su gabinete como ministro de Obras Públicas. Aquellas leyes impulsaron la necesidad de reformas constitucional, el Estado provincial garantiza la gestión del banco provincial autorizando la creación de sucursales en los departamentos, se busca perfilar al banco como herramienta de fomento de la agricultura e industria. Estas reformas se llevaron adelante sin lucha electoral. Es fundamental destacar, que según las historiadoras del libro Te contamos una historia de Mendoza, este la segunda parte de ciclo constitucional 1870-1900) está atravesado por una gran trasformación económica y social impulsado por la revolución vitivinícola.
El siguiente ciclo constituyente se da en el siglo xx: comienza con la Constitución de Tucumán de 1907. Es la etapa del constitucionalismo social, ¿qué significó constitucionalismo social? Fue una corriente que comienza con la Constitución de México de 1917 sancionada en Querétaro, y se perfecciona con la Constitución de Weimar de Alemania de 1919; se caracterizó por lo contrario que describíamos en la etapa anterior; es decir, en el constitucionalismo social se le imponen al Estado no ya obligaciones de respeto o de abstención como antes, sino obligaciones activas. Se habla del Estado Benefactor, del Welfare State. Se habla del Estado «prestacional».
El Estado tiene que dar prestaciones a la gente, garantizarle un estado mínimo de bienestar, facilitarle la posibilidad de conseguir trabajo, brindar prestaciones efectivas de asistencia social para desocupados, para discapacitados, para familias numerosas. Ya no es ese Estado pasivo del constitucionalismo clásico, sino un Estado activo, un Estado que sale a la calle y que interviene activamente en el conflicto social; conflicto éste que se había generado por la revolución industrial, la híper-población de las ciudades, el nacimiento de las industrias y fábricas; en definitiva, el conflicto entre el capital y el trabajo. Entonces, las constituciones, a partir de la mexicana de 1917, empiezan a incluir los derechos económicos, sociales y culturales; empiezan a incluir normas sobre jornadas limitadas de trabajo, salario digno, participación de los obreros en las ganancias de las empresas, acceso a la cultura, vivienda digna, etc. Son constituciones que ven al ser humano en sociedad, no lo ven como un individuo aislado, como ocurría en el período anterior.
En Argentina tenemos el orgullo de decir que muchas constituciones provinciales dictadas durante este período se anticiparon a las dos constituciones que en todo el mundo se estudian como las primeras del constitucionalismo social, que son las dos que referí recién: la Constitución de Querétaro de 1917 y la de Weimar de 1919 (México y Alemania, respectivamente, porque:
- a) En la Constitución de la provincia de Tucumán de 1907 ya encontramos normas referidas al trabajo de mujeres y de niños;
- b) En la Constitución de Mendoza de 1910, y en la de 1916, que es la que aún nos rige, también encontramos normas referidas a estos temas, y a la remuneración. Por ejemplo, el artículo 44 de esa Constitución establece: La Legislatura dictará una ley de amparo y reglamentaria del trabajo de mujeres y niños menores de 18 años, en las fábricas, talleres, casas de comercio y demás establecimientos industriales, asegurando en general para el obrero las condiciones de salubridad en el trabajo y la habitación. También se dictará la reglamentación de la jornada de trabajo, respecto de las obras o servicios públicos en establecimientos del Estado, quedan fijadas las jornadas de ocho horas con las excepciones que establezca la Ley. Tenemos que tener el orgullo en la Argentina de decir que hubo tres constituciones, la de Tucumán de 1917 y las dos de Mendoza de 1910 y 1916, que se anticiparon a las constituciones más avanzadas del mundo y que introdujeron el constitucionalismo social.
En Mendoza, el Gobernador Rufino Ortega hijo (1910-1914) impulsa la aplicación de la Ley Sáenz Peña, promulgando una norma que contemplaba todos los puntos de la ley de sufragio universal, menos la representación de las minorías. Sin embargo, durante la Gobernación de Francisco Álvarez, en medio de una crisis económica y social, impulsa una nueva Reforma. Se llevó adelante en 1916, luego de las elecciones para la constituyente de 1915. El gobernador, apodado Pancho Hambre, no terminó su mandato, por una intervención del Gobierno Nacional de Yrigoyen.
El constitucionalismo social entró en la República Argentina a través del constitucionalismo provincial porque, a estas constituciones que mencioné, le siguieron: la de Santa Fe de 1921; la de San Juan de 1927; la de Salta de 1929; la de Entre Ríos de 1933, y la de Santiago del Estero de 1939. Todas ellas contienen normas muy similares a las mencionadas, protegiendo al trabajador y tomando partido por la parte más débil en el conflicto que surgió después del nacimiento de la era industrial. Esta sería la caracterización de este tercer período del constitucionalismo provincial en las primeras décadas del siglo xx anticipándose al constitucionalismo social en el resto del mundo.
Inmutable la Carta Magna local por 33 años, producto de la inestabilidad política y la Segunda Guerra Mundial, en 1949 se produce otra Reforma, profunda con cambios muy significativos. El siguiente período del constitucionalismo provincial se dio en la década de 1950, pero comenzó en la década de cuarenta cuando bajo el gobierno del Partido Demócrata se sanciono una ley de necesidad de reforma. Sobre esa base, el Poder Ejecutivo convocó a elecciones constituyentes. Uno de los debates más contundentes fue sobre la educación laica o religiosa. Los debates se interrumpieron por el golpe de Estado 1943. En 1948 se retomó el la necesidad de reforma sancionada en 1942, se llamó a elecciones, que fueron impugnadas por el partido demócrata. El proceso siguió adelante y la oposición quedó conformada por radicales, comunistas y un laborista. Entre los nuevos institutos que se establecieron, se destacan la propiedad privada (se dejó sin efecto) de los hidrocarburos, la representación de todos los departamentos y de las minorías en el Senado, derechos sociales, la incorporación de los derechos del trabajador, protección a la ancianidad, régimen económico y financiero. El diseño de los postulados atravesaban los principios del Estado de Bienestar.
La reforma de diciembre de 1965, se puso en marcha otro proceso constituyente, esta vez controlado por una coalición entre demócratas y radicales, que hacían contra a un peronismo divido. Si bien esta reforma fue declarada inconstitucional, porque violó el Poder Constituyente, ya que modificó el régimen electoral, cuando la Convención no fue convocada para ello. En esa oportunidad se impusieron mecanismos indirectos de elección como colegios electorales.
Entre 1983 y 1990, este período del constitucionalismo provincial también tiene una característica bastante peculiar: se adelantó a la Constitución Nacional en muchos temas, principalmente en lo que es la incorporación de los derechos de incidencia colectiva, sobre todo del medio ambiente. La otra gran novedad es la incorporación al texto de las constituciones de las acciones de garantía de los derechos, es decir: del amparo, del hábeas corpus, etc., que hasta esta época solamente tenían rango legal, no tenían rango constitucional. En estos dos temas las constituciones provinciales se adelantaron a la Constitución Nacional. Lamentablemente, debo decirlo, en algunos casos se aprovechó la ocasión de la reforma para introducir la reelección del gobernador, maquillada debajo de la introducción de nuevos derechos y nuevas garantías. Es así que, en algunas de estas provincias, hay o hubo gobernantes o familias gobernantes que se perpetuaron en el poder.
La década de 1990 trajo la reforma de la Constitución Nacional; y esa reforma produjo un «efecto dominó»: la reforma de varias constituciones locales. Hubo doce constituciones que se reformaron en este período: en 1990, Tucumán; en 1991, Formosa y Tierra del Fuego; en 1993, Corrientes; en 1994, junto con la Nacional, se reformaron las de: Buenos Aires, La Pampa, Chubut, Chaco y Santa Cruz. En 1997, Santiago del Estero, y en 1998, Santa Cruz y La Rioja. Aquí, de alguna manera, repitieron el modelo de la década de 1980: las que no le habían agregado los derechos de incidencia colectiva, los agregaron; las que no agregaron las garantías, lo hicieron; las que no habían podido introducir la reelección del gobernador, la incluyeron (por ejemplo, Buenos Aires). En esta etapa empezaron a aparecer los Consejos de la Magistratura en las constituciones provinciales y, en pocas de ellas, algunos órganos de control del poder.
El último período es el de la década del año 2000, en la cual nueve constituciones provinciales fueron reformadas sin que se adviertan características comunes a esas reformas: Córdoba, en 2001; Formosa y Salta, en 2003; Santiago del Estero, en 2005; Neuquén y Tucumán, en 2006; Corrientes y La Rioja, en 2007, y Entre Ríos, en 2009.
Es importante destacar, que si bien Mendoza no pudo modificar las Contitución, si se realizaron seis enmiendas:
Entre sustituciones parciales o totales y las enmiendas proyectadas, podemos contabilizar 8, de las cuales prosperaron 5, a saber:
1) Elección directa de gobernador y vicegobernador (gobierno de Santiago Felipe Llaver).
2) Elección directa de intendentes (gobierno de José Octavio Bordón).
3) Declaración de patrimonio exclusivo inalienable e imprescriptible de los yacimientos de hidrocarburos y toda otra fuente natural de energía (gobierno de José Octavio Bordón).
4) Nombramiento de los jueces inferiores y creación del Consejo de la Magistratura (gobierno de Arturo Pedro Lafalla).
5) Prohibición de indexación de los sueldos de los magistrados conforme a la inflación (gobierno de Julio César Cobos).
6) Cornejo promulgó la enmienda del artículo 198 de la Constitución que limita la reelección de los intendentes
Reflexiones finales
- Mendoza tuvo una participación activa en los ciclos constitucionales de la segunda mitad del siglo XIX y la primera mitad del siglo XX. Crisis económicas y derogaciones no permitieron reformas integrales hasta la actualidad. En las últimas décadas del siglo pasado y primeras del siglo XXI, las modificaciones se realizaron mediante enmiendas.
- Mendoza desde 1854 a 1895 tuvo un poder legislativo unicameral y en nombre de la mejor representación se lo dividió en dos cámaras. Esta reforma produjo la renuncia del Gobernador Anzorena. Es decir que la actual reforma remite a un estadio institucional del primer constitucionalismo provincial.
- Las reformas fueron impulsadas, en su mayoría, en coincidencia con ciclos económicos de crecimiento y en momentos de emergencia de sujetos históricos que demandaban derechos civiles, políticos y sociales. Excepto en 1916 que la Gran Guerra había deteriorado la economía y la sociedad.
- La necesidades de reformas fueron impulsadas para ampliar mecanismos institucionales y derechos de la ciudadanía, es la primer vez en Mendoza, en este proyecto 2020, que se propone una reforma para ajustar presupuestos y volver a un estadio institucional.
- El único programa constituyente local que le dio una función distintiva al Senado, en relación con las funciones que ejerce la Cámara de Diputados, para fortalecer la bicameralidad, fue la Constitución de 1949, diseñando la Cámara Alta con representación por cada departamento.
Referencias bibliográficas
- BRACHETTA; María y otros; 2020; Te contamos una historia de Mendoza; de la Conquista a nuestros días, Segunda edición aumentada y corregida; EDIUNC ida y vuelta, Mendoza Argentina.
- MANILLI, Pablo Luis; 2018; Los ciclos constituyentes provinciales en la Argentina; Estudios sobre la reforma constitucional de Mendoza: Una revisión necesaria; EDIUNC, Mendoza, Argentina.
- Roig, Arturo, y otros compiladores; 2004; Mendoza a través de su historia, Caviar Blue, Mendoza.
- Roig, Arturo, y otros compiladores; 2004; Mendoza: Economía y Cultura, Caviar Blue, Mendoza.
