Por Carlos Salinas
La economía Argentina tiene muchos problemas y pocos instrumentos de política económica para poder resolverlos, uno de ellos es tener una Política Fiscal que incentive la inversión, la competitividad de las empresas locales, fomente el cumplimiento tributario, no discrimine en el uso de los factores productivos y distribuya mejor los recursos generados por cada una de las Provincias.
El sistema tributario argentino se caracteriza por su complejidad, ineficiencia, falta de equidad y elevados niveles de evasión. Para sentar las bases de una reforma integral que se sostenga a largo plazo, deben contemplarse todos esos aspectos.
Existen en el país, por su organización federal, tres niveles de tributación: Nación, Provincias y Municipios. La Constitución habilita a las dos primeras a cobrar impuestos indirectos, esto acarrea en la práctica una doble imposición ya que pueden gravar la misma actividad. (Ej. Venta de Bienes)
Los impuestos indirectos son los que una persona debe pagar por el hecho de consumir o utilizar algo. Nos afecta a todos por igual. Es decir todos pagamos el mismo porcentaje de impuesto independientemente de cuál sea nuestro nivel de renta o poder adquisitivo (Ej. IVA, IIBB).
Los primeros intentos de generar un sistema impositivo único o al menos coordinado fueron producto de la crisis de 1930, hasta ese momento los principales recursos del país eran los derechos aduaneros. La primera Ley de Coparticipación Federal data de 1935, en esta situación se unificaron todos los impuestos internos y se estableció un sistema de coparticipación en ella la Nación recaudaba todos los impuestos y se quedaba con el 82% de la recaudación.
Los principales impuestos que se aplican en las provincias argentinas son el impuesto a los Ingresos Brutos, de Sellos, Inmobiliario y a los Automotores. Los mayores problemas distorsivos por sus efectos económicos se hallan asociados con los dos primeros, cuya eliminación se viene proyectando desde el Pacto Fiscal de 1993, que adquirió rango constitucional en 1994 y que hasta la fecha no ha podido alumbrar una nueva Ley de Coparticipación Federal
La Coparticipación Federal de Impuestos es un sistema de recaudación de impuestos y distribución de la recaudación entre el Estado nacional argentino, las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, que adquirió rango constitucional en 1994, aunque desde entonces no ha sido posible consensuar la ley que ordena la Constitución.
En general los sistemas tributarios exitosos son sistemas transparentes, simples, neutrales y estables en el tiempo (Mirrlees et al., 2011). La facilidad con la que la población comprende un impuesto aumenta las chances de que tome decisiones correctas en términos de bienestar y favorece el debate sobre qué tributos son preferibles. Los sistemas basados en pocos impuestos y exenciones, desalientan la elusión y evasión por parte de los contribuyentes, y facilitan el control y administración para la autoridad tributaria.
Es conveniente que el sistema tributario sea justo, más allá de su impacto en la distribución del ingreso. Es decir, que el sistema esté dotado de equidad horizontal para que los contribuyentes con capacidad de pago similar sufran una carga impositiva similar. La determinación de la equidad vertical del sistema impositivo corresponde a consideraciones y preferencias sociales.
Si bien existe acuerdo en que los sistemas progresivos son preferidos a los sistemas regresivos, las preferencias no son tan claras cuando la discusión es entre eficiencia y equidad. Uno de los conceptos económicos más relevantes en el campo de las finanzas públicas es el de la pérdida de eficiencia (en ocasiones, ganancia) que generan los impuestos. En general, un impuesto sobre una actividad produce una brecha o cuña (tax wedge) entre el precio que pagan los demandantes y el que reciben los oferentes.
El Gobierno de Macri efectúo una reforma tributaria cuyo instrumento principal lo constituye el proyecto y la consecuente Ley de Reforma Tributaria sancionada por el Congreso el 27 de diciembre de 2017 (Ley 27.430). Por otro lado, se encuentran tres leyes complementarias: el Consenso Fiscal entre la Nación y las provincias del 16 de noviembre de 2017 (aprobado por la Ley 27.429), la Ley Federal de Responsabilidad Fiscal (Ley 27.428 del 21 de diciembre de 2017) y la Ley de Reforma Previsional (Ley 27.426 del 28 de diciembre de 2017).
Los cuatro instrumentos fueron diseñados y consensuados de manera simultánea para poder lograr consistencia en la estructura tributaria federal y una dinámica fiscal sostenible, mediante el Consenso, las provincias se comprometieron a una reducción de la presión tributaria y a modificar sus sistemas impositivos para incrementar su eficiencia. El espacio fiscal necesario es creado por las leyes de Responsabilidad Fiscal (que obliga a la Nación y a las provincias a mantener constante en términos reales el gasto corriente primario) y de reforma de la movilidad previsional. La ley de movilidad anterior, de acuerdo a su visión, tomaba períodos de referencia para las actualizaciones de las prestaciones muy alejados en el tiempo, de allí la feroz defensa de la oposición de la fórmula de movilidad previsional, está en la base de su Reforma Tributaria. (Fuente: Secretaria de Política Económica – Ministerio de Hacienda. Junio 2018)
La Reforma propuesta por el gobierno anterior tiene ganadores y perdedores, se produce una fuerte transferencia del Sector Productivo al Sector financiero, disminuye progresivamente el gravamen a las Ganancias de las Sociedades y lo sustituye por el gravamen en cabeza de los socios, lo que podría funcionar en un país Central pero difícilmente funcione en un país satélite. Además parte de un supuesto improbable, un crecimiento del PBI del 5% anual, algo que no sucedió en todo su mandato.
La situación hoy es complicada, sigue siendo necesaria la Reforma pero estamos a mitad de camino de la implementación de la propuesta del macrismo, que nos guste o no se aprobó por consenso, y la necesidad que plantea un modelo de país diferente, en pandemia, endeudado y sin Recursos. Lo único que se ha ganado hasta ahora es tiempo, de cómo se utilice ese tiempo dependerá nuestro futuro en el mediano y largo plazo.
Se deberá generar un nuevo consenso si ello fuera posible, cualquier sistema que se proponga será, de acuerdo a los intereses sectoriales en pugna, beneficioso para unos y perjudicial para otros.
Las Provincias habrán cumplido con la meta de sostener constante el Gasto Primario (milagro pandémico), pero no será el producto de una mayor eficiencia si no de la imposibilidad de gastar por falta de actividad y por ende de recaudación y hay que revisar el concepto de eficiencia si lo que se busca es que el motor de crecimiento sea el consumo, no se debe minimizar el impacto del gasto estatal, por ejemplo lo que cobran los estatales queda en el país (en su mayor parte), la renta empresaria con el modelo de Macri viaja a los países sede de las multinacionales que actúan en el país.
En síntesis creo que la Reforma Tributaria debe comenzar por discutir de una vez por todas, si en serio queremos ser un país federal, debe disminuir la cantidad de impuestos a un número que sea manejable, homogéneo y fácil de entender, debe hacer desaparecer las aduanas interiores impositivas que existen, no puede ser que el valor de una alícuota, una valuación diferente y tributos diferentes definan invertir en una u otra Provincia.
Debe identificarse claramente el sujeto pasivo y se debe generar una estructura impositiva equitativa horizontalmente, y discutir la equidad vertical sector por sector.
Definida la estructura de impuestos que se van a aplicar y el sujeto pasivo se debe rediscutir la Ley de Coparticipación Federal y darle a las Provincias algo que tenga más que ver con la capacidad de generar riquezas. Por el actual sistema no sólo no han mejorado las Provincias que no se han preocupado por desarrollarse sino que al final las ha hecho a todas más pobres. Sí deben existir parámetros de desarrollo pero a condición de que efectivamente se cumplan so pena de ir perdiendo el incentivo por el no uso del mismo. Hay Provincias que han hecho la plancha a costa de otras que se han empobrecido por entregar su riqueza, con un fin de desarrollo equitativo que nunca se cumplió porque nunca se revisó el Sistema y la mayor recaudación sólo aumento la inequidad.
Por último y por ello no menos importante se debe combatir la evasión, se estima que nuestro país pierde entre un 30% y un 40% de la masa tributaria por esta causa, así no hay sistema que aguante y terminamos haciendo consensos que le suben las tasas a los que pagan en lugar de generar estructuras más justas y con una base más amplia.
Como se puede ver, el escenario era complejo y se complejizó más, las reformas requeridas son de mediano y largo plazo, tenemos que ser una país más justo y previsible para y por los argentinos.
